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特种设备安全监管工作的几点思考和建议
 随着富阳经济的快速增长,特种设备呈现出分布广、增长快、变动频繁的特点,到目前为止,我地在用特种设备共有11432台,特种设备监察工作面临的形势日趋复杂,监察难度越来越大。尽管特种设备安全监察经过多年艰苦努力,取得了不错的成绩,但仍然存在着安全水平偏低、社会环境不理想、安全管理基础措施和手段落后、科学技术装备不足等多方面的问题和差距。由诸多原因导致的特种设备安全事故总量仍居较高水平。其主要原因在于法规体系不够完善、监督管理机制不够健全、科学技术不够发达、企业安全主体意识不够强烈以及必要安全投入不能落实等。主要体现在下列几个方面:
    一、法律层面
    特种设备法律体系应包括法律、行政法规、规章、安全技术规范和其他规范性文件等,缺少哪一部分都是不可行的。目前,就特种设备而言,存在着立法滞后,法规体系不够完善。一些安全技术法规,都是20世纪90年代才正式颁布,与形成完整的法律、法规、规范、标准体系还相差甚远。与工业发达国家相比,我国特种设备安全监察立法的层次还不高,还没有专门的法律对特种设备安全监察与管理予以规定,监督力度明显不够。目前,我国安全生产管理的软肋就是刑事责任追究的缺失。由于刑事责任的追究只有法律才有权设定,在我国刑法法典中,尚没有专门的特种设备安全生产刑事追责条款,不能有效推动特种设备安全监察工作的开展。境外特种设备违法制造、无证使用都是犯罪行为,可以在罚款的基础上并处以监禁等限制人身自由的刑罚。我们可以参考一个例子,那就是交通违法行为,如果一个人无证驾驶摩托车,交警可以对其进行拘留7天等措施,而反观我们的司炉工无证操作,却一般只对企业进行处罚,对其无证操作人员本身处罚过轻,显然操作人(安全急救网www.aqjj120.com)员就明目张胆,也就导致了特种设备无证操作人员的大量存在。那么我们看看,同样是无证操作,所产生的安全后果孰轻孰重呢?无证驾驶一辆摩托车所产生的交通危害,一般情况下最多死伤1~2人,但是无证操作锅炉一旦发生爆炸,那死伤何止1~2人呢。从产生的后果来看,无证司炉要比无证驾驶来得更加严重,而处罚却来得轻之又轻。涉及安全的要求一定要有刑事责任追究才能具有威慑力,否则仅靠行政法规和规章所设定的行政罚款永远也不能彻底解决问题。
        二、监察模式
    当前对特种设备设计、制造、检验检测等环节的全过程安全监察,动不动就是日常巡查、全面检查、安全大检查以及专项整治。但是由于特种设备种类多、数量大,特别像我市这样一个经济发达地区,拥有大量私营企业,一个县级市拥有在用特种设备数量超万台,且每年递增,而监管人员却一直只有寥寥数人。受人力、物力、财力的客观限制,按要求对设备进行日常巡查和检查已经成为不可能,安全监察机构往往只能通常选择一定的重点,顶多为了遏制事故发生,组织开展专项整治,使得专项整治一年比一年多。但是从实践看来,这种方法是治标不治本。要从根本上遏制事故上升的趋势,就必须依靠科学的管理,对设备进行分类监察,因为即使是危险性较大的设备,根据各种设备的不同特点,管理的重点也应有所侧重。然而,我们现在的特种设备安全监察都搞一刀切,例如不分企业大小和设备多少都要建立操作规程、组织体系,应急救援预案、操作人员,试想一下,一个企业假如只有一台小小的餐梯都要建立这样和那样的制度,要这样那样的操作人员、管理人员等等这样的监察显得有限过于呆板。分类监察就是根据设备的安全综合等级,对特种设备进行分类,对不同等级的特种设备采用不同的监察方法和措施,抓主抓重,监控住重点,管好一般,下放要求比较低的。当然分类监察必须建立一定的规章体系,完善特种设备分类监察体制,分类监察的目的是提高安全监察的效率和有效性,其根本出发点和落脚点是保障人民群众生命财产安全。
        三、安全监察不等于安全监管
    前文,我一直没有提监管,都是以监察代之,我觉得特种设备不应该搞监管。特种设备安全监察条例中有29处用到“安全监察”这个词,完全没有出现“监管”一词,为什么到了底下所有的文件都变了味了。古人以水为镜,“监”就是一人弯腰,睁大眼镜,从器皿的水中照看自己的面影。本义:监督,察看督促。意指监视、督察。《行政监察法》中的“监察”一词的意思是行使职权的体系外强制性监督检查行为,即对某一组织的全面性、法定性监督检查。从中我们可以看出,监察不等于管理,监察不等于监管,监察与行政监督管理是有区别的。我们的特种设备安全监察与安全生产监督管理局的安全监管是有着本质的区别的。一个强调监察,一个注重监管,一字之差,导致我们平常的工作是有侧重点,我们注重的是“察”,他们强调的是“管”。可是,目前我们所做的特种设备工作都有意无意的喜欢倾向与“管”。特种设备安全监察条例规定使用单位就是特种设备的主体责任单位,我们监察机构需要做的是通过监察行动去监督企业落实主体责任的执行情况,而不是代替企业去承担这个主体责任。特种设备监管责任重大,但是事故又不能避免,所以安全是不可能通过政府的监管行为而消失的,我们政府的监管行为往往只能尽量避免事故发生而已,特种设备安全归根到底是企业自身自律的结果,政府的监管如果没有企业的自律,往往是不可行的,我们的食品安全现在提倡这样一个观点,食品安全不是靠政府管出来的,而是靠企业自律产生的,这样的理念和新思想也值得我们应用到特种设备当中来,特种设备也不是靠政府管出来的,是靠企业自身的安全意识和责任的,如果我们的特种设备监管职能能够从管理走向治理,从而实现政府职能的创新,我想那应该是有所创新的。
    四、特种设备安全监察的基层建设
    我市目前设备多,人手少,质监系统的人员分配只是与当地人口密度来划分,而不是按照经济总量和设备数量的多少因地制宜的进行综合调配。上头千根线,下面一根针,而镇一级又没有质监系统的分支机构。即使乡镇有安全协管员,那也不是本部门的人员,很多情况下只是形同虚设,安全生产追究责任又这么严峻,很多协管员根本不想做我们质监部门的事情,况且这样做又有一个弊端,就是使得我们安全生产监督管理体系不能完全理顺,相关部门安全监督监察管理职责不清,政出多门,工作交叉等现象。安全监察的法律、法规不能得到很好的贯彻执行,有法不依,执法不严,出现问题和事故相互推诿,责任难以落实,严重影响安全监察工作的有效性、统一性。所以应该加大对特种设备安全监察的支持力度,安全监察本身重点就是在基层,要调整充实县(区、市)基层安全监察机构、人员、经费,完善考核奖励制度,确保安全监察人员队伍相对稳定;实行监管关口前移、重心下移。建立完善对乡(镇、街道)质管员网络。按照总局《评价规则》规定:每千台设备设立一个安全监察员。在现有基层质监所的基础上,统一在各乡(镇、街道)增加特种设备安全监察属地责任,并至少配备2名专(兼)职特种设备安全监察员,类似工商部门的工商所,或者类似公安部门的交警中队,把监察、执法统一在一起,形成合理,整合质量监督和特种设备监察的力量。建立完善对基层质监所安全监察员的教育培训、考评机制,切实提高队伍的责任意识和监管能力,
    其次是我们要加强后勤保障机制,目前我们对“三非”设备的取缔和强制拆除没有有力的后勤保障。对于企业违法使用设备的情况按照《条例》进行处罚一般只停留在罚款上,罚款完后部分企业不一定主动或者及时地拆除非法设备,往往安全隐患继续存在,有些企业存在侥幸心理想只要罚了款就可以用了,这样反而加剧了安全监管的责任和任务,与我们的安全监察的宗旨背道而驰了,这个时候就需要我们用强制手段进行拆除,那么问题也出来了,首先,《条例》对强制拆除没有很好的进行调整,对于具体的拆除措施等没有很好的进行规范,比如说谁有资格拆,那些人可以拆,拆除的时候遇到问题怎么处理等都没有很好的进行规范;其次就是没有政府层面上的强制拆除队伍,没有政府层面的有力的后勤保障体系,一般要借助民营企业的力量,但是民营企业是否有拆除的资质问题一直都困扰着执法者,民营企业拆卸过程中产生安全事故的责任问题也一直困扰着执法人员。去拆除的民营企业一般是该类设备的制造企业,但是往往这些企业在一个县及市很少甚至一家制造企业都没有,更何况我们现在有8大类特种设备,在这样的情况下,强制拆除的成本就大大增加,所以强制拆除又往往是一句空话,很多法律规定往往成为一种摆设,纸上谈兵。
    五、关于特种设备宣传。
    目前,我们的宣传方式主要是培训一些特种设备安全管理以及操作人员等等,或者在电视媒体播放一些宣传资料等。但是从来也没有见到过国家层面或者说是国家级媒体机构对特种设备进行广泛、系统、细致的报道和宣传过。从来也没有类似消防的救援的纪录片,也没有公安方面的影视剧作品,没有大型的特种设备宣传晚会等、小品等,更加没有系统介绍特种设备的宣传片、动画作品问世,没有事故调查、应急救援的影像资料、视频等。仅仅靠地方质监部门的小规模的宣传,没有形成国家级的宣传声势。都是地方的小打小闹,有些百姓甚至地方官员一旦看到电梯还不知道是哪个部门监管的,电梯还要操作证等等。
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