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我国公共安全形势

作为国家安全的重要内容,我国公共安全形势近年来不容乐观,已经成为制约国家经济社会发展的突出问题。造成问题的一个重要原因在于公共安全产业发展滞后,缺乏一套监测、预警、应对、管理公共安全事件的科技手段。国家应尽快出台政策措施,将发展公共安全产业上升为国家战略,提升在公共安全领域的防范应对能力和管理水平。

笔者长期从事公共安全技术创新与产业化工作,当前的公共安全形势可以用“形势逼人、损失惊人”来形容。

  国际经验表明,当一个国家人均GDP在1000至3000美元这一区间时,公共安全事件处于上升期,3000至5000美元时处于高发期。而我国在2008年人均GDP就已达到3260美元,正处于公共安全事件高发期。

  据国家统计局近五年的数据估算,我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万,伤残人数超过200万;经济损失年均近9000亿元,相当于GDP的3.5%,远高于中等发达国家1%~2%左右的同期水平。目前我国正处于经济和社会转型期,公共安全面临的严峻形势越来越凸显出来,但我们还没有建立起一套完备的公共安全保障体系。在谋求经济与社会发展的过程中,人的生命始终是最宝贵的,应当像对待人口问题、资源问题、环境问题一样,把重视公共安全问题提升到国家战略层面。目前,不少发达国家已经将公共安全上升到国家安全高度,进行战略研究与产业化发展,在核心技术方面已经占领了制高点。如果我们不加快步伐,将在这一领域始终受制于人,也难以保障我国的国家安全利益。

  公共安全体系建设是一个系统工程,其核心是三大要素,即管理体系的完善、创新体系的构建与产业体系的布局。目前我国管理体系建设已经较为完备,先后出台了公共安全相关法律40多部、行政法规40多件、部门规章60多件,初步形成了公共安全管理的法律法规体系,构建了多层次的应急管理体系,在处理突发公共安全事件中发挥了重要作用。 

1.自然灾害严重。由于特有的地质构造和地理环境,中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一,其基本特征是灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重,年均3亿多人次受灾,倒塌房屋300多万间,经济损失超过2000亿元。
  
  2.事故灾难严重。由于经济快速发展,粗放型的经济增长方式、一些企业安全管理水平和技术落后、非法开采、违规操作等原因导致的煤矿、交通、化学品等事故频发。近十几年来,年均各类事故死亡10万人,其中一次死亡10人以上的重特大事故年均近100起,环境污染和生态破坏事件不断。
  
  3.公共卫生事件威胁着人民群众的生命和健康。全球新发现的30余种传染病已有半数在中国发现,多种传染病尚未得到有效遏制;职业病危害严重;农村卫生发展滞后,传染病、慢性病和意外伤害并存;重大食物中毒事件时有发生。重大疫情的不时出现和公共卫生事件的不确定性及严重性已经成为一个新的重大问题。目前全球新发现的30余种传染病已有半数在我国发现,有些还造成了严重后果;全国艾滋病病毒感染者已达84万人,居亚洲第二,全球第十四;全国活动性肺结核患者450万人,80%在农村,每年死亡13万人;全国434个县存在血吸虫疫情,6500万人受到威胁,患者84万人,其中晚期病人2.6万人。
  
  4.影响国家稳定和社会安全的因素依然存在。一是人民内部矛盾凸显。由于经济社会快速发展中的结构性矛盾和不平衡问题以及各类经济纠纷等,上访和群体性事件不断;二是刑事犯罪高发;三是国内外极端势力制造的各种恐怖事件危及我国安宁,如西藏、新疆的打砸抢烧等暴力犯罪事件和东突恐怖活动等。由于改革已进入社会结构的全面分化时期,利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移,从而形成诸多不稳定因素。
  
  中国应急管理工作面临如下新挑战:
  
  1.城镇化和城市现代化的挑战。
  
  改革开放以来,中国以年均增加18个城市和1.4 %城镇人口的速度在发展。城镇人口6.07亿,城镇化率45.7%,百万人口以上大城市118座。高风险的城市和不设防的农村并存。城市灾害的突发性、复杂性、多样性、连锁性、集中性、严重性、放大性等,使城市应急管理工作任务繁重。
  
  2.工业化、信息化的挑战。
  
  自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的关联性越来越强,互相影响、互相转化,导致产生次生、衍生事件或成为各种事件的耦合。水、(文章来源安全急救网www.aqjj120.com电、油、气、通讯等生命线工程和信息网络一旦被破坏,轻则导致经济损失和生活不便,重则会使整个国家的政治、经济或军事陷入局部或暂时瘫痪,社会秩序失控。
  
  3.市场化的挑战。
  
  中国经济社会发展进入了一个关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,人们思想观念深刻变化,再加上民族宗教问题的影响,不稳定、不确定、不安全因素增加。人民群众的法律意识、权利意识明显增强,舆论监督、社会监督力度空前加大,对公共安全的要求越来越高。
  
  4.国际化的挑战。
  
  和平与发展是时代的主题,但世界并不太平,并不安宁,各种矛盾交织,错综复杂。恐怖袭击,局部战争,金融危机以及对水资源、石油资源的争夺,跨国性的重大疫情的传播等不时出现,境外涉我和境内涉外的突发事件增多。国际减灾战略正在做重大调整,其主要特征:一是由单项减灾向综合减灾转变;二是由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变;三是由减轻灾害向减轻灾害风险转变;四是由一个国家减灾向全球减灾和区域联合减灾转变。
  

  但公共安全体系的三大要素缺一不可,与先进的管理体系相对应的公共安全创新体系与产业体系还很薄弱,亟待加强。这主要体现在:

  一是缺乏以国家级科技创新平台为核心的创新体系。虽然国家提出要大力发展国家安全和公共安全科学技术,提高对传统与非传统国家安全和公共安全的监测、预警、应对、管理能力,并将“大力发展国家安全和公共安全科学技术”列入当前需要重点突破的八大重点科技领域之一。但是,这些技术的系统性突破还需科技创新体系的支撑,而这一科技创新体系目前还未形成。

  反观国外,不少西方发达国家却非常重视公共安全科技体系的建设。如:美国在公共安全领域依托科学技术理事会、国土安全中心、大学和科研机构,建立了专业研究基地和科技创新体系,依靠高新技术进行综合集成,每年投入250亿美元研究经费;日本政府斥巨资建设国家级公共安全和应急管理研究机构,仅独立行政法人防灾科学技术研究所,就拥有高级研究人员250余人,预算超过100亿日元。

  二是缺乏以产业集聚为特征的产业体系。目前,我国从事公共安全产业的企业数量多、规模小、缺少领军企业,创新能力明显不足,多以简单模仿、抄袭和贴牌为主。国内目前一万多家公共安全企业中,有研究机构的不到5%,有研发活动的只占20%,企业研发经费不到销售额的1%,如果不进行产业体系布局,引导产业集聚式发展,将无法支撑我国公共安全产业持续发展。

  由于公共安全科技含量极高,且事关改革发展民生,因此,建议将加快发展公共安全产业列入到国家战略性新兴产业发展规划中,特别是将以监测、预警、应对、管理为核心的公共安全信息技术产业作为重点,列入到国家新一代信息技术战略性新兴产业规划中。这样不仅有利于整合我国现有的科技存量资源,开辟新的经济增长点;而且有利于建立“寓军于民、军民一体”的科技创新与产业体系;充实我国战略性新兴产业。

  公共安全产业的区域布局也应加快。可结合目前的区域经济布局,遴选若干有技术创新优势和产业基础的科研院所及城市,加快建设一批公共安全产业的示范基地。

  率先试点建立国家级“公共安全创新示范区”。

从政府管理的角度看,目前有两大问题亟待解决。

  其一,政府责任应从单纯防灾减灾扩大到灾害期间维护社会正常运转上。

  近几年来,新的公共管理理论与自然灾害学的结合,使传统的防灾减灾和安全的概念、范畴和目标发生了变化。“灾害”和“灾难”等纯自然和技术性的概念,被“公共危机”和“突发公共事件”等公共政策概念所包容。

  因此,政府在处理突发公共事件的过程中,如何在保护公民的生命和财产安全的同时,维护政府的运行功能和公信度、维护非正常状态下的社会正常运转和公民的基本权利和自由、保护公共财产等,成为必须面对的问题。

  其二,政府运行和管理的系统性、综合性程度需大大提高。

  早在2003年,经合组织在《21世纪面临的新风险∶行动议程》中,就已经提出了“系统型风险”的概念。这一概念强调在现代社会中,要害系统在未来可能变得更加脆弱,成为影响21世纪的经济与社会发展的主要问题。因为卫生、服务、运输、能源、食品和供水、信息和电讯等领域的要害系统,有可能遭受单一或一连串灾难性事件的严重破坏,从而导致整个社会陷入瘫痪状态。

  现代社会的系统型风险提醒我们,在分工越来越细的现代社会管理中,跨部门的人员、信息、物资的整合也越来越重要。防范风险和防灾减灾不只是防灾减灾部门和应急管理部门的专业工作,而是整个政府部门必须参加和负责的重要行政事务之一。

  从上述两个目标看,我国政府在应对突发公共事件时的反应能力,还存在很大的提升空间。

  一方面,在规划、设计、建设、管理、处置、监督等过程中,政府部门普遍还是各自为政,难于整合。例如,各类规划缺乏协调统一和公共安全意识。其一,各种防灾减灾规划还是仅限于考虑本部门、本领域的专业规划,很少考虑与其他灾种的整合和协调。其二,非公共安全领域的规划缺乏公共安全和应急处置的理念,“寓危机处理于常态运行中”的理念没有落实。比如,一些地区的教育发展规划,仅仅强调了学校教学设施的建设,对于学生应急避难疏散通道、学校作为应急避难场所功能等方面的建设很少考虑。

  另一方面,全民参与不足的问题依然存在。所谓全民参与,是指全民参与预防教育,参与规划和预案的编制,建立防灾的自主组织、加强社区建设。联合国在1998年提出的“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一就是“从强调政府的作用到重视推进建设灾害应对能力强的社区”。2005年联合国减灾大会也提出,“在所有的社会阶层,特别是在社区建立防灾机制和提高防灾能力”。但是,我国各级政府在制定各种公共安全规划和制度中,缺少公民代表的参与。

  全民参与缺失所造成的问题,在各个方面都已表现出来。在生活方面,大部分群众还是缺少安全生活和防灾减灾的基础知识;在生产方面,缺少有关安全生产和防灾减灾的基本安全操作规则和程序;在市场经济运行中,经济利益诱惑冲动大,企业在公共安全方面的社会道德和社会贡献严重落后于发达国家等。

  目前公共安全领域存在的地区差距明显,社会保障体系薄弱等问题,也是我国应对公共安全事件的薄弱环节。

  其一,地区差距明显。沿海地区和大城市的公共安全保障能力较强,农村和落后地区的安全保障和防灾减灾能力则相当滞后。例如,数据显示,中国近70%的火灾和60%的火灾死亡人员发生在农村。可是现在农村对火灾几乎处于不设防状态。村里没有专业消防力量,着了火只能叫消防队从县城赶来。由于路远,往往是消防队尚未赶到,损失已经形成。此外,对于地震、洪水、滑坡、泥石流等灾害以及公共卫生,农村也几乎处于不设防状态。

  其二,社会保障体系薄弱,全民保险体系有待建立。目前,以政府为主的应急管理体系发挥了很大的作用。但是,光靠政府的行政管理和财政负担是有限的,建立国民从出生到死亡的各种医疗保险、伤害保险、工伤保险、灾害保险、旅游保险、财产保险等各种保险制度已经成为当务之急。

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